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【业内观察】公路经营权转让何去何从

1994年，十四届三中全会提出“产权交易”问题后，一些省市开始以公路基础设施从事产权交易活动，对部分公路实行商品化管理以筹集公路建设资金，公路收费权，也就是当时所称“公路经营权”的转让随之产生。1998年以来，公路建设以更快的速度发展，公路建设资金特别是资本金不足的矛盾日益突出，由此，便引出了实践中的不同认识和大家关注的热门话题。

都尝到了甜头

可以说，这些年来，一些省区通过公路经营权转让尝到了甜头，公路经营权转让拓宽了交通建设资金渠道。据了解，湖北省的武(汉)黄(石)路通过这种方式筹集资金5.8亿元，启动了142公里的黄(石)黄(岩)高速公路建设。这条高速公路建成后运行一年多，去年通过转让经营权，又筹资13.5亿元投入沪蓉高速公路湖北西段的建设。转让公路经营权的筹资方式，使湖北高速公路的建设得到滚动发展。

四川省交通厅厅长吴果行说，这几年四川交通建设在推行市场经济的进程中做了大量工作，也取得了很多成绩。但现阶段的公路建设、管理、养护体制是在计划经济的框架上形成的，因此必须在体制、机制和制度上进行大胆的改革创新。其中首先是建设体制，从2004年起，要探索代建制的投资管理模式，地方公路、高速公路各搞一个代建制试点。其次，要创新投融资体制，在充分发挥川高公司融资功能的同时，也要充分发挥成渝上市公司融资工具的作用。

广东称公路经营权的转让为“聘老板”。据了解，广东首次面向社会“聘老板”的高速公路有两条，分别是粤赣高速公路河源(埔前)至粤赣交界(上陵)段，全长约135.7公里，总投资约45.4亿元人民币；另一条是潮州至揭阳高速公路，全长约27.9公里，估算总投资约12.3亿元。此次招标对报名企业的条件要求相当严格。根据招标程序，在经过投标人投标、专家评标委员会评标并推荐中标候选人后，再由省政府从中标候选人中择优选定最后的中标企业。

但是，对于这个问题，也有很多省区持不同见解。他们说，我们按现行的公路管理体制、方法进行建设和管理，效果就不错，并且认为实行公路经营权转让甚至会带来一些不利影响。公路经营公司实行企业化运作，与公路的公益性矛盾突出。一是目前国家对受让公路收费权的公路经营公司未实行特许经营，其存续期可以是无限期的，因而出现其为追求利润最大化而将经营收入投入非公路建设领域等问题；二是实行企业化运作重经济效益，轻社会效益，在公路养护方面投入较少，在社会上产生不良影响。大范围将公路资产进行商业化运作，会使公路企业的营业税和所得税等税收流出交通领域，可能影响国家对公益性基础设施建设的投入或补贴，会导致收费过多过滥，使运输成本增加，降低行业竞争力。而现在辽宁、山东等省区对公路建设的资金实行统贷统还，就取得了较好的效果。

究竟孰是孰非？

这是一个几年来不但引起公路建设领域，甚至引起社会性关注的热门话题。“公路收费权的转让，确实是涉及公路发展的行业性重大政策问题。”交通部财务司副司长杨省世在与记者谈起这个问题时，语气很重。

杨省世说，这些年来国家财政对公路建设投入不足。在这种情况下，首先要充分肯定各地交通部门为加快公路建设缓解资金不足的矛盾而做的大量工作。转让公路收费权是在特定的历史条件下，深化公路投融资体制改革的产物。这些年来，各地交通部门为拓宽公路建设资金渠道，加快公路建设步伐，通过有偿转让公路收费权的方式筹集了一定数量的公路建设资金，对盘活存量公路资产，缓解公路建设资金短缺的矛盾，利用市场机制吸收社会资金和外资参与公路建设，起了重要的作用。把公路收费权的转让作为吸引社会资本投入公路建设的一项政策写入法规，也充分说明此项政策得到社会、国内外经济实体的认同。

但是由于多方面原因，在有偿转让公路收费权的工作中，也存在一些问题，有些问题还相当严重。一是越权审批严重。按照《公路法》和1996年交通部发布的9号令《公路经营权有偿转让管理办法》的规定，国道收费权的转让由交通部批准，国道以外的其他公路收费权转让由省级人民政府批准，并报部备案。

但在实际执行中，越权批准、违规批准的现象严重。据有关资料统计，近几年来，国道和含有中央投资的公路收费项目，实际报交通部批准的仅占8.3%。越权审批带来的问题是，受地方利益和部门利益的驱动而审批标准不严，转让条件过宽，隐患较大，容易发生社会问题，也给这项工作带来不良影响。

经营权转让以后实际是商业化运作，要上交5%的营业税、33%的所得税，还要对投资者进行经营收益分配，这就减少了用于公路建设的资金量。而采取银行贷款、发行债券等方式仅支付利息，则在公路建设中的可用资金相比之下会更多。杨省世说，在资金本来就缺少的情况下，究竟采取哪种方法进行公路建设的融资，确实也是各地交通部门需要从自身实际情况所要多加考虑的。

从社会效益上讲，公司化经营以后，以追求利益最大化为目的，则势必影响其在应承担的社会职能、养护投资和以人为本的绿化、环保及安全保障及提高质量等方面的投入。公路路网形成后，进行统一管理是提高路网效率的最重要组织形式，而如果实行经营权转让，在某种程度上会与路政管理、执法等部门产生摩擦，不利于管理，也会对公路这一特殊的生产方式十分不利。公路的公益性特征，在体现为百姓、为公众服务的理念，在公益性与经营性所发生矛盾冲突的时候，是公路收费权转让所不可回避的现实。

从另一个角度来说，随着国家经济的快速发展，公路收费权转让又面临新的外部条件影响。目前，国内金融条件比较宽松，银行争着向公路建设贷款。针对最近行业中出现的“卖路就是解放思想，卖路就是改革开放”的错误认识，杨省世说，要根据当地公路建设的实际情况，根据资金的实际情况来决定究竟如何走好这重要的一步。“什么条件下转让对我们有利，要进行利弊分析，从严审批，要按交通部领导的要求，对出现的问题抓住不放，对一些问题要超前研究。”杨省世说，这些问题的出现主要还是由于公路收费权转让行为不规范。按《公路法》的规定，国道收费权的转让要由交通部审批，但很多地方政府不上报，一些省区还到国际上招商引资。这些做法在客观上产生了很多问题，特别是操作中的不透明、不规范、不公开，会导致腐败行为的发生，带来国有资产流失。

继续用好这项政策

如何继续用好这项政策？杨省世强调：“关键是要纠正所出现的一些问题，通过加强法规、制度建设，加强审批来规范这些行为。从交通部来讲，要从服务的观念出发转变政府职能，进行政策引导，对公路收费权的审批程序实行政务公开，向社会公布，提高工作透明度。要改变个别谈判和个案操作的方式，采取公开招投标，实施‘阳光操作’，以公开、公平、公正来让社会监督我们，同时也让社会了解、理解、支持我们的工作。老百姓要了解，地方政府也受制约。”什么样的路能转让经营权，转让需要哪些程序？主管部门审批什么？杨省世说，公路经营权转让的工作要真正体现出为社会服务、为百姓着想，为行业发展铺路的思想。从地方上讲，要清醒地认识到公路经营权转让并非是加快公路建设的惟一途径。开展公路建设的融资工作，也一定要像修高速公路一样做大量的前期调研，论证好处在哪里，要解决什么问题？地方政府和地方交通部门要从公路经营权转让的必要性、可行性上进行多方面的比选和多角度的分析，正确处理经营性与公益性的关系、经营与特许经营的关系，严格按程序办事。公路建设影响千家万户，不仅要从经济，而且要从社会的不同角度去考虑问题，从不同角度多方案比选，避免负面效应，把好的政策一定要用好。要研究如何使社会资金进入基础设施建设，如收购、参与和共同建设管理体制等方式。

对于公路收费权转让这项重大的行业政策，杨省世说，当前的工作就是要按照交通部的要求，一方面深刻理解、贯彻十六届三中全会精神，必须要极大限度地开放市场，鼓励和支持非国有经济进入公路基础设施建设领域；另一方面又必须尽快制定交通行业的具体规定，通过对公路建设融资的规范化管理，用好这项政策，以更好地保障公路经营健康、协调、可持续发展，保持交通行业对社会最大公益性服务目标的实现，做一个负责任的行业和负责任的政府。

据悉，交通部正在制定《公路特许经营管理办法》，以通过实行特许经营制度，规范公路经营公司和公路行政管理部门双方的具体行为，保证公路正常经营活动的实现。

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